年7月，湖北省某县市场监管局对湖北长舟盐化作出“浠市监处字〔〕号行政处罚决定”，处以后者没收扣押的食盐35吨、货值金额19倍罚款元。湖北长舟盐化申请行政复议，某县人民政府于年10月作出“浠政复决字〔〕34号行政复议决定”，维持以上行政处罚决定。
湖北长舟盐化不服该行政处罚决定及复议决定，遂提起诉讼。
年12月25日，湖北省黄冈市中级人民法院对该案做出终审判决：对长舟盐化公司处以货值金额10倍罚款元。
上诉人（原审原告）：湖北长舟盐化有限公司
被上诉人（原审被告）：某县市场监督管理局被上诉人（原审被告）：某县人民政府
上诉人湖北长舟盐化有限公司（以下简称长舟盐化公司）因诉被上诉人某县市场监督管理局、被上诉人某县人民政府行政处罚决定及复议决定一案，不服县人民法院（）鄂行初号行政判决，向湖北省黄冈市中级人民法院提起上诉（以下简称黄冈中院）。黄冈中院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
案情背景
年11月5日，上诉人长舟盐化公司取得了编号为食盐批发字第（鄂）的食盐批发许可证，许可有效期自年1月至年12月。年12月31日，上诉人取得了编号为（鄂）食盐定点批发企业证书，该证书核定批发地址为湖北省云梦县城关镇北环路78号，有效期至年12月31日。年6月11日，上诉人取得了编号为JY23食品经营许可证，经营场所为应城市东马坊枣林路1号，经营项目为预包装食品销售。
自年11月开始，上诉人聘用某县人杨某，在某县清泉镇××大道××号以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发经营业务。年4月18日，被上诉人某县市场监督管理局接到关于上诉人在某县城区内进行食盐批发的举报，遂对杨某及其丈夫罗某林和部分食盐零售经营户等进行了调查，发现上诉人在某县城区内通过杨某设立长舟牌食盐厂家直销店进行食盐批发的事实。
黄冈中院另查明，自年至年4月，长舟盐化公司先后向杨某配送食盐吨，采购价元/吨。购进后，杨平以元/吨至元/吨的价格向某县境内食品店批发销售。在某县市场监督管理局年5月13日对杨平尚未销售的35吨食盐扣押后，长舟盐化公司于年5月17日继续向杨平配送食盐35吨。
还查明，年5月21日，长舟盐化公司在某县市场监督管理局以“湖北长舟盐化有限公司某县营业部”名义办理了《营业执照》，类型为有限责任公司分公司（自然人投资或控股），业务范围食盐零售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营），负责人杨某中，经营场所经济开发区闻一多大道号。
案情时间线
一、年5月13日，某县市场监督管理局经过审批，以上诉人涉嫌无证无照在某县境内进行食盐批发为由，作出浠市监扣〔〕49号实施行政强制措施决定，并于同日向上诉人送达了该决定书。
二、上诉人不服该行政强制措施，提起诉讼。某县人民法院作出（）鄂行初72号行政判决，驳回了长舟盐化公司的诉讼请求。
三、长舟盐化公司不服，提起上诉。黄冈市中级人民法院作出（）鄂11行终号行政判决，驳回上诉，维持原判。
四、年7月9日，某县市场监督管理局对上诉人作出浠市监处字〔〕号行政处罚决定:1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额19倍罚款7,,元。
五、上诉人收到该《行政处罚决定书》后向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，黄冈市市场监督管理局因黄冈市机构改革方案要求，将该案移交被上诉人某县人民政府，某县人民政府于年10月11日作出浠政复决字〔〕34号行政复议决定，维持被诉行政处罚决定。
六、上诉人不服该行政处罚决定及复议决定，遂提起诉讼。
上诉人主张
一、一审认定某县市场监督管理局具有作出被诉行政处罚决定的权限，系事实认定错误。
上诉人在当地从事食盐销售业务仅涉及上诉人是否可在湖北省内跨区销售食盐问题，而不涉及上诉人销售的食盐质量是否符合标准的问题，故上诉人食盐专营工作事项依法应由县科学技术和经济信息化局管理。县市场监督管理局仅具有食盐质量安全监督管理工作的权限，无权对上诉人在县当地销售食盐的行为作出行政处罚决定。一审认定上诉人跨区销售食盐的行为为食盐质量安全事项，认定事实错误。
二、一审认为食盐经营应适用《食品经营许可管理办法》第四条“一地一证”之规定，系法律适用错误。
⒈《食品安全法》仅规定食品生产经营须取得许可，未规定“一地一证”。
⒉《食盐专营办法》仅规定食盐批发业务须取得《食盐定点批发企业证书》，未规定食盐销售须“一地一证”。
⒊《食品经营许可管理办法》为部门规章，依法不属于食盐安全管理应适用的法律、行政法规。
⒋《食品经营许可管理办法》增设了市场主体的义务，依法不应作为被诉行政处罚决定是否合法的法律依据。
⒌法律、行政法规均未作出“一地一证”的规定，上诉人在县当地为合法经营，不存在任何违法情形。
三、上诉人在某县没有食盐批发，是食盐直营。
四、一审认定上诉人提交复议听证申请的行为系接受县人民政府对上诉人行政复议申请的管辖，系歪曲理解上诉人真实意思表示。
五、上诉请求：
⒈依法撤销县人民法院（）鄂行初行政判决；
⒉支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，返还已没收的上诉人所有的35吨食盐；
⒊本案一、二审诉讼费由两被上诉人承担。
二审评判
黄冈中院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，故对行政案件人民法院审查的是被诉行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法，行政机关是否存在超越职权、滥用职权，以及被诉行政处罚决定是否适当。
根据各方的主张，对本案焦点问题分别评判如下：
一、县市场监督管理局是否具有实施被诉行政处罚职责的问题。
根据《食盐专营办法》第四条规定“……县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。……县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。
参照中共某县委办公室浠办文〔〕37号《县委办公室、县政府办公室关于印发县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，县市场监督管理局负责全县食盐质量安全监督管理工作，承担盐业执法职责；县科学技术和经济信息化局负责管理本县行政区域内食盐专营工作，承担盐业行业管理职能。
故县市场监督管理局具有负责其行政区域的食盐质量安全监督管理的职责，并对不依法履行行政义务的行政相对人依法进行行政检查、行政强制、行政处罚的职责。长舟盐化公司上诉认为县市场监督管理局不具有实施被诉行政处罚职责的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
二、长舟盐化公司在某县销售食盐是否需要办理相关证照的问题。
《无证无照经营查处办法》第二条规定“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营”，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条、第四十七条规定“分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格”“公司设立分公司的，应当自决定作出之日起30日内向分公司所在地的公司登记机关申请登记。……分公司的公司登记机关准予登记的，发给《营业执照》。……”。
本案中，长舟盐化公司于年6月11日取得《食品经营许可证》，住所地、经营场所均为应城市东马坊枣林路1号，该公司在某县从事食盐销售业务，属在住所地以外从事经营活动。
根据以上规定及原国家工商行政管理局年9月14日作出的《对企业在住所以外从事经营活动有关问题的答复》第二项“依照《公司法》和《公司登记管理条例》设立的公司在住所以外从事经营活动，应当向该场所所在地公司登记机关申请办理设立分公司登记”的规定，其应在当地办理分公司注册登记，取得分公司《营业执照》后，方可从事经营活动。
同时，《食品安全法》第三十五条规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。……”，《食品经营许可管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。
食盐归类于食品范畴，在中华人民共和国境内从事食盐生产、经营需要同时遵守《食盐专营办法》和《食品安全法》。
自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。……”
故长舟盐化公司在某县销售食盐，应当取得当地《食品经营许可证》。被诉行政处罚决定认为长舟盐化公司在某县销售食盐未在当地办理《营业执照》和《食品经营许可证》违反规定并给予处罚并无不当。
三、被诉行政处罚决定是否适当的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条、第二十七条第一款规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：㈠主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……㈣其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，本案中，县市场监督管理局并未提供证据证实长舟盐化公司在县销售的食盐是否存在质量问题，本案查处前后长舟盐化公司在某县的分公司办理了《营业执照》等相关证照，主动消除影响，被诉行政处罚对长舟盐化公司处以货值金额19倍的罚款过高，本院依法予以变更。
考虑到保护民营企业发展的需要，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款项的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”之规定，本院变更为对长舟盐化公司处以货值金额10倍罚款3,,元。
终审判决
综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，但处罚结果明显不当，本院依法予以变更。被诉行政复议决定和一审判决对此审查不严，本院依法予以撤销。
另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，被诉行政处罚决定只告知向县人民政府申请行政复议存在瑕疵，对此，本院予以指正。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:
一、撤销县人民法院（）鄂行初号行政判决；
二、撤销被上诉人县人民政府浠政复决字〔〕34号行政复议决定；
三、变更被上诉人县市场监督管理局浠市监处字〔〕号行政处罚决定“1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额19倍罚款7,,元”为：
⒈没收扣押的食盐35吨；⒉处以货值金额10倍罚款3,,元。
本案一、二审案件受理费共元，由被上诉人县市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
来源：盐业部落
发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）
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